LA DISCIPLINA GIURIDICA DELLE BAT

di ENRICO NAPOLETANO

1. La rilevanza giuridica delle Migliori Tecnologie Disponibili.
– Che valore giuridico abbia l’adozione delle Migliori Tecnologie Disponibili, ovverosia le “più avanzat(e) ed efficient(i) fas(i) di sviluppo (…) delle attrezzature (…) finalizzate ad evitare ovvero, ove ciò si riveli impossibile, a ridurre in modo generale le emissioni e l’impatto sull’ambiente nel suo complesso”?1.
Dunque, come si coniuga nel paradigma penale l’adozione di una Tecnologia impiantistica definita come la Migliore Disponibile a livello internazionale per la riduzione delle emissioni e del conseguente impatto ambientale con la sussistenza dell’elemento soggettivo colposo della fattispecie penale incriminatrice? E Ancora, se la Tecnologia applicata in stabilimento è la best practice vigente, ossia l’unica disponibile per determinare una sensibile riduzione dell’impatto ambientale, in cosa si sostanzia il profilo colposo di responsabilità? È noto, infatti, che in tanto il Gestore può incorrere in un giudizio di rimproverabilità per colpa in quanto sia rinvenibile una specifica norma cautelare dal contenuto precauzionale che imponeva l’adozione di quelle specifiche cautele tecniche impiantistiche per prevenire ed evitare eventi del tipo di quello in concreto verificatosi, la cui inosservanza si sostanzi di un giudizio di negligenza, imprudenza o imperizia della condotta del Gestore.
Ebbene, per rispondere a detti interrogativi e chiarire se il Gestore di uno stabilimento industriale possa incorrere in responsabilità penale per aver omesso di adeguare le tecnologie del proprio impianto occorre, innanzitutto, individuare la fonte normativa del proprio dovere giuridico da cui sorge il conseguente potere di intervento.

2. La normativa di settore.
– Il quadro normativo di riferimento è assai complesso e trova fonti sia a livello nazionale sia sovranazionale (art. 117 Cost.).
I principi fondamentali in materia ambientale sono consacrati a livello sovranazionale all’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (c.d. Trattato di Lisbona) ove, su tutti, spicca il noto principio di precauzione: ossia il “principio di gestione del rischio nei casi in cui si evidenzino indicazioni di effetti negativi sull’ambiente o sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante, ma i dati disponibili non consentano una valutazione completa di detto rischio”.
È ormai consolidato quell’orientamento giurisprudenziale per cui “il principio di precauzione fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, ponendo una tutela anticipata rispetto alla fase dell’applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione. L’applicazione del principio di precauzione comporta dunque che, ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poterei debba tradursi in una prevenzione anticipata rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche, anche nei casi in cui i danni siano poco conosciuti o solo potenziali” 2.
Sicché, l’applicazione del principio di precauzione presuppone tre fondamentali elementi: a) l’identificazione dei potenziali rischi; b) una valutazione scientifica basata su elementi e dati completi; c) la mancanza di una certezza scientifica che permetta di escludere ragionevolmente la presenza dei rischi identificati.
Corollari di questo importante principio sovranazionale sono, invece, il principio di azione preventiva, ossia di intervento ed eliminazione alla fonte dei danni causati all’ambiente e il principio di chi inquina paga, volto a ricondurre le conseguenze economiche del pregiudizio ambientale al responsabile del medesimo.
Dal Trattato di Lisbona ne sono discese una serie di Direttive in materia di inquinamento atmosferico che, quali atti di normazione primaria dirette agli Stati membri, sono cogenti ma no direttamente a questi applicabili almeno fino al loro recepimento diretto nella normativa nazionale. Va rilevato, tuttavia, che l’evoluzione giurisprudenziale sul punto ha condotto all’individuazione di Direttive self-executing, ogni qual volta per le stesse sia decorso inutilmente il termine per il recepimento, siano chiare, precise e incondizionate: in tal modo i principi codificati nelle direttive non necessitano di intervento del legislatore nazionale per la loro concreta efficacia.
Ciò detto, in materia di inquinamento atmosferico sono rilevanti le Direttive 96/61/CE del 24 novembre 1996, anche chiamata Direttiva IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control) recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. n. 59/2005 la quale ha posto due principi fondamentali: a) l’approccio integrato al contrasto dell’inquinamento ambientale e la necessità di gestire in modo integrato gli stabilimenti industriali inquinati; b) la necessità di prevenire l’inquinamento adottando le migliori tecniche disponibili anche attraverso l’apposizione di limiti quantitativi alle emissioni autorizzabili nonché la necessità di provvedere alle attività di bonifica del sito al temine dell’esercizio dell’attività industriale.
Detta normativa è stata abrogata e sostituita dalla Direttiva 2008/1/CE del 15 gennaio 2008, nota sempre come Direttiva IPPC, la quale prevede: a) la necessità di un approccio integrato al contrasto dell’inquinamento ambientale; b) la necessità di ridurre quanto più possibile e, ove fattibile, di eliminare l’inquinamento intervenendo sulla fonte e comunque tenendo un livello elevato di protezione dell’ambiente secondo i principi di prevenzione, di sviluppo sostenibile e di “chi inquina paga”; c) la fissazione di valori limite per le emissioni basati sulle migliori tecniche disponibili tenuto conto delle caratteristiche dell’impianto e la sua contestualizzazione; d) la necessità del rilascio di un’autorizzazione per tutte le attività industriali e agricole con notevole potenziale inquinante, da rilasciarsi a fronte del rispetto di talune condizioni, fra cui le emissioni da ritenersi accettabili se nei limiti di cui alle BAT-AEL, ricorso alle migliori tecniche disponibili, prevenzione di qualsiasi fenomeno grave di inquinamento, utilizzo efficace dell’energia, bonifica dei siti al termine delle attività; e) la necessità di fissare, in autorizzazione all’esercizio, di valori limite di emissione delle sostanze inquinanti, di misure per la tutela del suolo, delle acque e dell’aria, di misure per la gestione dei rifiuti, di misure in caso di circostanze eccezionale (guasti, chiusure temporanee o definitiva degli impianti ecc.) e soprattutto l’obbligo di comunicazione immediata alle Autorità, del monitoraggio delle emissioni e degli scarichi e di ogni altra disposizione opportuna.
La Direttiva 2010/75/UE, conosciuta come Direttiva IED (Industriale Emission Directive), è stata recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. n. 46/2014 ed entrata in vigore l’11 aprile 2014, benché dopo la scadenza per il suo recepimento fissato al 7 gennaio 2013. Ciò nonostante, abroga e sostituisce le precedenti, riformulando sette atti legislativi precedenti sulle emissioni industriali introduce norme più stringenti per la prevenzione e il controllo dell’inquinamento in atmosfera, nell’acqua e nel suolo nonché per evitare la produzione di rifiuti provenienti da grandi impianti industriali.
La Direttiva è importante soprattutto perché affronta in maniera esaustiva il tema delle BAT (Best Available Techniques) o MTD (l’acronimo italiano equivalente per definire le Migliori Tecniche Disponibili)3 stabilendo: a) linee di massima del procedimento per la formazione delle medesime (art. 13 IED); b) la periodica adozione di Decisioni sulle BAT al fine di rendere conoscibili e vincolanti per tutti gli Stati membri, con persistenza della vincolatività delle BAT Conclusions adottate in precedenza nelle more dell’adozione di nuove BAT Conslusions (art. 13, co. 5, 6, 7 IED); c) limiti temporali massimi per la revisione periodica delle predette (artt. 21 e 22 delle premesse e 21 IED); d) l’adozione delle BAT quale principio generale informatore degli obblighi fondamentali del Gestore (art. 11, co. 1 lett. b) IED) quale standard di riferimento sia per l’emanazione di norme statali vincolanti sui limiti alle emissioni (art. 17 IED) sia per le autorizzazioni all’esercizio degli impianti (art. 14, co. 3 e 15 e co. 3 IED) secondo un approccio pragmatico e pertanto con riguardo al raggiungimento dei livelli di efficienza associati all’adozione delle MTD più che all’adozione delle MTD stesse.
In attuazione dei principi sopra richiamati, la Commissione Europea è intervenuta sul tema delle BAT con una serie di Decisioni. Non appare inutile ricordare che la Decisione è un atto vincolante – giusto il disposto dell’art. 288 del Trattato di Lisbona che stabilisce l’obbligatorietà delle stesse in tutti i suoi elementi ai destinatari della medesima – ed ha natura amministrativa se rivolta a soggetti individuali o normativa se rivolta agli Stati membri.
Ciò detto, i documenti sulle BAT si compongo dei c.d. BREFS documents (Best Available Techniques Reference Documents), ossia documenti ricognitivi delle migliori tecnologie vigenti per ogni stabilimento del proprio comparto industriale di riferimento e che sono adoperati quale parametro di riferimento tecnico per la determinazione del livello di prevenzione o di limiti di emissione da considerarsi come adeguati, cui gli atti normativi degli Stati membri fanno riferimento per fissare i propri standards; nonché delle c.d. BAT Conclusions le quali, giusto il disposto normativo dell’art. 13, co. 5 IED, sono adottate dalla Commissione con la forma della Decisione di esecuzione con portata generale e recepiscono, con valore vincolante, le conclusioni sulle BREFS raggiunte per ciascun comparto industriale di riferimento. In assenza di BAT Conslusions, perché non ancora adottate, hanno valore vincolante le conclusioni sulle BAT adottate dalla Commissione prima della entrata in vigore della Direttiva 2010/75/UE.
L’approccio europeo indica, allora, come riferimento per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio di un impianto industriale non tanto e non solo l’adozione di BAT – da intendersi non come la preferenza per l’adozione di una tecnologia piuttosto che di un’altra – quanto piuttosto i BAT Associated Emission Level (AEL): ossia i livelli di emissioni raggiungibili tramite l’adozione delle migliori tecnologie disponibili. Le BAT, quindi, non sono intese come imposizioni vincolanti bensì indicazioni dello standard di tutela ambientale da ritenersi adeguato in quanto già valutato come il più efficace tra quelli concretamente disponibili ed economicamente sostenibili.
Ad oggi, i documenti BAT adottati a livello europeo sono riferibili sostanzialmente a tre gruppi: a) Reference Documents on Best Available Techniques for Mineral Oil and Gas Refineries Integrated Pollution Prevention ancd Control (IPPC), Febbraio 2003, in attuazione della Direttiva 96/61/CE; b) Best Available Techniques (BAT) Conclusions Raffinerie, 2014/738/UE – GUCE L307 del 28 ottobre 2014, in attuazione della Direttiva 2010/75/UE; c) Best Available Techniques Reference Document (BRef) Reffinerie, 205, in attuazione della Direttiva 2010/75/UE.
Il legislatore italiano sinora ha emanato il solo Decreto del Ministero dell’Ambiente 29 gennaio 2007 (DEC/DSA/2007/00042 del 29 gennaio 20017) in relazione alle BAT dedicate alle Raffinerie, individuate fino ad allora nella materia in esame (BREFS 2003 – LG MTD 2005). Il decreto ha natura certamente normativa avendo i caratteri dell’astrattezza delle prescrizioni (regolanti tipologie di rapporti giuridici e non concreti rapporti già sorti), della generalità (essendo atto applicabile a situazioni indebitamente e indeterminabile), dell’innovatività (costituendo fonte in grado di innovare il panorama normativo per la materia di riferimento).
La fonte normativa italiana di riferimento principale è senz’altro il D.Lgs. n. 152/2006 il quale prevede che alle BAT debba farsi riferimento nella determinazione delle condizioni di gestione alla base del rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA). L’autorizzazione deve contenere sia l’indicazione di tutte le misure necessarie per conseguire un livello elevato di protezione dell’ambiente nel suo complesso, sia l’individuazione dei valori limite di emissione (VLE) per le sostanze inquinanti, con riferimento all’applicazione delle migliori tecniche disponibili. In particolare l’art 7 del D.Lgs. n.59/2005 (che rappresenta il recepimento integrale dalla direttiva europea IPPC) al quarto comma prevede che “fatto salvo l’articolo 8, i valori limite di emissione, i parametri e le misure tecniche equivalenti di cui al comma 3 fanno riferimento all’applicazione delle migliori tecniche disponibili, senza l’obbligo di utilizzare una tecnica o una tecnologia specifica, tenendo conto delle caratteristiche tecniche dell’impianto in questione, della sua ubicazione geografica e delle condizioni locali dell’ambiente. In tutti i casi, le condizioni di autorizzazione prevedono disposizioni per ridurre al minimo l’inquinamento a grande distanza o attraverso le frontiere e garantiscono un elevato livello di protezione dell’ambiente nel suo insieme”.
L’obiettivo del massimo contenimento delle emissioni inquinanti può e deve esser perseguito innanzitutto attraverso l’applicazione delle Migliori Tecniche Disponibili: quindi non solo in termini strettamente impiantistici, ma anche gestionali e di controllo riguardanti l’intero ciclo produttivo dell’impianto. Le BAT indicano – come detto – i parametri emissivi previsti dall’Unione Europea al fine di limitare l’impatto ambientale degli impianti. A questo proposito, parte della dottrina4 sostiene che «le Migliori Tecnologie Disponibili rappresentino nient’altro che le modalità tecniche per contenere l’inquinamento entro certe soglie, superate le quali potrà porsi il problema dell’applicabilità dell’art. 674 c.p.».
Ciò detto, occorre osservare che la normativa italiana si sta spingendo sempre più in linea con le indicazioni sovranazionali in materia.
Sebbene, però, non vi sia stata ricezione delle BAT Conclusions del 2014, per quanto detto, deve attribuirsi efficacia giuridicamente vincolante al D.M. del 29 gennaio 2007 LG MTD per il solo comparto delle Raffinerie. Ne consegue che le autorizzazioni AIA che non siano conformi al predetto Decreto Ministeriale debbono ritenersi affette da vizio di legittimità poiché la legge, giusto il disposto normativo di cui all’art. 29-bis, co. 1 e 29-sexies, co. 4, 4-bis e 5 del D.Lgs. n. 152/2006, delinea la conformità delle autorizzazioni AIA alle BAT, quantomeno in quanto recepite, come certamente doverosa.


1 Art. 268 lett. aa) D.Lgs. n.152/06 e ss.mm.ii.
2 V. Consiglio di Stato, Sez. V, 18 maggio 2015 n. 2495.
3 Per il comparto industriale della lavorazione degli idrocarburi liquidi e gassosi, il documento “Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC) “Reference Document on Best Available Techniques (BRef) for Large Combustion Plants” (luglio 2006) è stato recepito in Italia dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare che ha emanato, nell’ambito dei provvedimenti finalizzati all’individuazione delle Linee Guida per l’applicazione delle MTD, i seguenti provvedimenti: D.M. 26 maggio 1999 (Individuazione delle tecnologie da applicare agli impianti industriali ai sensi del punto 6 del decreto interministeriale 23 aprile 1998, recante requisiti di qualità delle acque e caratteristiche degli impianti di depurazione per la tutela della laguna di Venezia) che specifica, per numerose famiglie di contaminanti, le MTD per gli impianti di depurazione delle acque reflue industriali, da utilizzare per la realizzazione e/o l’adeguamento di impianti di trattamento; D.M. 31 gennaio 2005 (Emanazione di linee guida per l’individuazione e l’utilizzazione delle migliori tecniche disponibili per le attività elencate nell’allegato I del decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 372) e D.M. 29 gennaio 2007 (Emanazione di linee guida per l’individuazione e l’utilizzazione delle migliori tecniche disponibili in materia di raffinerie, per le attività elencate nell’allegato I del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59) che riporta, in allegato, il documento IPPC “Prevenzione e Riduzione Integrate dell’Inquinamento) – Decreto Legislativo 372/99 (Art. 3 comma 2) – Linee Guida per l’identificazione delle Migliori Tecniche Disponibili – Categoria IPPC 1.2: raffinerie di petrolio e di gas”.
4 C. RUGA RIVA, Diritto penale dell’ambiente, cit., 214.

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